Department of Agricultural, Food, and Resource Economics Food Security Group

IDWP 105s. Análisis de Políticas Agrícolas y de Seguridad Alimentaria en Centroamérica: Evaluación de la Capacidad Institucional Local, la Disponibilidad de Datos y la Demanda Efectiva para Datos e Información. David Tschirley, Luis Flores, y David Mather. 2010.

English Version: IDWP 105. Agricultural and Food Security Policy Analysis in Central America: Assessing Local Institutional Capacity, Data Availability, and Outcomes. David Tschirley, Luis Flores, and David Mather. May 2010.

RESUMEN EJECUTIVO:
El desempeño del sector agrícola en los países en desarrollo es fundamental para garantizar
un crecimiento económico sólido y equitativo que permita una base amplia para la seguridad
alimentaria de sus habitantes. Sin embargo, el apoyo de donantes para el desarrollo agrícola
en los países en desarrollo ha disminuido continuamente durante los últimos 30 años. En este
mismo período se observó un deterioro dramático en la capacidad institucional para prestar
servicios a sus sectores agrícolas en los países en desarrollo. Estas tendencias pueden estar
cambiando ahora, debido en parte a la crisis mundial de precios de los alimentos en los años
2007 y 2008 y las preocupaciones que ésta desató sobre la capacidad del mundo para
alimentar a sus habitantes más pobres. Este documento informa sobre los resultados de un
viaje de dos semanas a Guatemala y Nicaragua, realizada por el Grupo de Seguridad
Alimentaria de la Universidad Estatal de Michigan. El propósito del viaje fue evaluar dos
aspectos que conforman la base para la investigación aplicada en el análisis de política
agrícola y de seguridad alimentaria como de la formulación de sus programas y proyectos: (a)
las organizaciones que participan en la investigación y divulgación sobre estos temas, y (b)
los conjuntos de datos y procesos existentes para la generación permanente de bases de datos
útiles en el análisis y acciones de campo en respuesta a este tema. El equipo también
examinó la medida en que los agentes políticos encargados de la toma de decisión y el diseño
de programas públicos demandan y analizan datos empíricos (datos cuantitativos recolectados
a través de encuestas) para el diseño e implementación de políticas y programas nacionales de
seguridad alimentaria.

El equipo llevó a cabo reuniones de información en las sedes de la Misión de USAID en cada
uno de los países al principio y al final. Se realizaron dos visitas de campo en Guatemala y
uno en Nicaragua, y se sostuvieron reuniones con más de 20 personas en 16 instituciones en
Guatemala y con más de 20 personas en 14 diferentes instituciones en Nicaragua.

El trabajo del equipo nos ha llevado a cinco conclusiones básicas. En primer lugar ambos
países, Guatemala y Nicaragua, poseen datos para el análisis aplicado de la política agrícola y
seguridad alimentaria por arriba del promedio de los países en desarrollo. Aunque sus
Institutos de Estadística enfrentan las dificultades típicas en otros países de similar desarrollo
económico. El INE en Guatemala e INIDE en Nicaragua han generado lo que se considera
razonablemente una buena EMNV durante los dos últimos años. Algunas fortalezas comunes
encontradas en estas encuestas consisten en un buen diseño y el uso de cuestionarios
exhaustivos, el tamaño de las muestras es adecuado, las tasas altas de supervisores utilizados
con relación a los encuestadores en la recolección de datos, y un magnífico entendimiento de
los desafíos involucrados en estas actividades por los individuos a cargo. Además,
encontramos que ambas encuestas de tipo EMNV tienen secciones más grandes y mejor
organizadas dedicadas al sector agrícola de lo que se encuentra a menudo en una encuesta de
gastos. Ambos países recopilan datos semanales de precios de los productos básicos
agrícolas en mercados de todo el país. Sabemos que estas series de datos de precios tienen
algunos vacios (brechas de información), pero esperamos que la calidad de los datos sea
aceptable para los tipos de usos en los que se pondrían utilizar. Las encuestas de hogares y
los datos sobre precios de mercado son los datos básicos necesarios para generar una mejor
comprensión derivada de la observación sistemática de una serie de temas de seguridad
alimentaria en cada país, y podría complementarse con otros datos enfocados en torno a
preguntas analíticas específicas.

La segunda conclusión es que cada país cuenta con instituciones de investigación con
bastante grado de sostenibilidad. Algunas de ellas demuestran en su historial capacidad para
atraer fondos y colaboradores externos, el compromiso de una buena investigación y
divulgación activa, y un gran interés en la mejora continua de su capacidad. IDIES y IARNA
en la Universidad Rafael Landívar en Guatemala, Nitlapán con la Universidad CentroAmericana
y el programa de economía agrícola en la Universidad Autónoma de Nicaragua
(Managua), se destacan en este sentido. Sin embargo, todas estas organizaciones están
dominadas por analistas especializados en el nivel de maestría (muy pocos doctorados).
Algunos luchan para lograr financiar la investigación que desean realizar, y ninguno de ellos
ha tenido éxito hasta ahora en integrar a sus estudiantes en sus investigaciones y actividades
de conexión con otras instituciones y grupos de interés. En otras palabras, ambos países
operan instituciones que ya están haciendo un muy buen trabajo y que podrían beneficiarse
considerablemente con una mayor capacitación y con recursos para la investigación
colaborativa de sus actividades de proyección con otras instituciones y grupos objetivo.

En tercer lugar, un desafío clave en ambos países es la construcción de la demanda en los
organismos públicos para este tipo de análisis. La falta de reforma del servicio civil se ha
combinado con los insuficientes ingresos fiscales para dar lugar al escaso financiamiento,
bajos salarios, presupuestos de funcionamiento inadecuado, y la alta rotación de personal.
Estas condiciones hacen difícil para el sector público el poder generar una demanda sostenida
de información y análisis objetivos. Sin embargo, hay entidades públicas que han sido menos
afectadas por este tipo de problemas, y en casi todos los casos se pudo encontrar personal
comprometido y motivado para seguir haciendo el mejor trabajo que puede bajo las
circunstancias actuales y con el deseo de poder hacer más aún. Consideramos que, a través de
una serie de organizaciones del sector público, se puede lograr un avance significativo
mediante la creación de capacidad de investigación y de extensión en otras instituciones
(preferiblemente universidades) y, seguir, de esta manera un proceso de participación
flexible con los gobiernos trabajando con personal específico dentro de esos organismos y
que se considera capaz de beneficiarse de la participación. Este tipo de colaboración
universidad-sector público es una característica distintiva en el análisis de políticas y
procesos eficaces de difusión y proyección en muchos países, y creemos que también
pagarían altos dividendos en los mismos.

En cuarto lugar, sigue pendiente la obtención de mayor valor por medio de las bases de datos
existentes a nivel de hogares. Específicamente, creemos que estos sets de datos se podrían
utilizar para generar una visión más amplia sobre los efectos distributivos de una serie de
políticas y programas. Esto es especialmente evidente en Nicaragua, en donde la Encuesta
Nacional de Hogares sobre Medición de Niveles de Vida (EMNV) ha sido muy poco
explotada, de acuerdo a nuestras entrevistas. La capacidad de extraer tanta información como
sea posible de los sets de datos tales como EMNV y de la Encuesta de Condiciones de Vida
(ENCOVI) de Guatemala es importante ya que apoyará el incipiente interés del gobierno y de
las instituciones de investigación de ambos países en las políticas de desarrollo territorial
hechas más a la medida de las necesidades de cada región y el fortalecimiento de los planes
de desarrollo a nivel de las municipalidades.

Identificamos dos análisis potenciales. En primer lugar, ¿cuáles son los efectos distributivos
con la estructura existente de apoyo a la agricultura en ambos países? Varios estudios
muestran la enorme importancia de (a) las distorsiones de precios impulsados por los
controles del comercio y (b) los subsidios a los mismos por medio del apoyo fiscal directo
(por ejemplo, en los fertilizantes en Guatemala) en la ayuda global para el sector agrícola.
Los estudios también documentan la limitada inversión en bienes públicos en Guatemala, que
es un problema que puede también ser observado en Nicaragua. En ningún estudio de los que
hemos analizado se cuantifican las repercusiones distributivas de estas políticas - ¿qué gana,
quién pierde y cuánto? La ENCOVI en Guatemala y la EMNV en Nicaragua podrían ser
usadas para generar una respuesta detallada y desglosada de esta cuestión, con implicaciones
importantes para la formulación de políticas. El Anexo B se presenta una breve nota sobre los
enfoques analíticos para la evaluación de las consecuencias distributivas de las políticas
agrícolas.

Un segundo análisis es específico para Guatemala: ¿Cuál ha sido el efecto del auge de la
horticultura de exportación sobre la pobreza en el altiplano? USAID ha apoyado durante
muchos años este sector, y ha sido un gran éxito, incluso para los pequeños agricultores. Sin
embargo, el auge sólo se ha alcanzado en la parte sur del altiplano, la cual es la mejor dotada
de infraestructura y acceso a mercados, dejando las áreas históricamente más aisladas y
pobres en las zonas norte y noroeste relativamente intactas. Preguntas como ¿qué agricultores
de la zona sur del altiplano han podido participar directamente en el auge de las
exportaciones y cuál ha sido el impacto en su nivel de vida de los agricultores que se han
beneficiado de una mayor demanda de mano de obra impulsado por la producción de
exportación, y cómo ha afectado esto a sus medios de vida? ¿Cómo estos agricultores han
afectado la productividad y la mezcla de productos de exportación y granos básicos?
Investigaciones de alta calidad sobre este tema es bastante posible con los datos existentes y,
en colaboración con investigadores locales, ayudaría a USAID a tender un puente con forma
amplia y explícita entre las acciones de la última década en las exportaciones no tradicionales
agrícolas y la nueva era de énfasis en la productividad agrícola, la seguridad alimentaria, y la
reducción de la pobreza.

Nuestra quinta y última conclusión se refiere a que ambos países necesitan con urgencia
poner en su sitio, bien diseñado, evaluaciones de impacto para la gran cantidad de proyectos
especiales que se han iniciado en los últimos años. Mi Familia Progresa y Mi Comunidad
Produce en Guatemala y los distintos componentes de "Hambre Cero" en Nicaragua. Ambos
tienen claro los posibles efectos positivos y negativos que deben ser entendidos para de
mejorar en el tiempo el diseño de proyectos de segunda generación que sean más específicos
y que tengan repercusiones más positivas. La mayoría de este tipo de análisis requiere una
dedicada recolección de datos enfocada en beneficiarios y no beneficiarios y es aquí donde
ENCOVI y EMNV pueden ser jugar un papel complementario, pero no pueden jugar un
papel central.

El artículo concluye esbozando un enfoque para la investigación en la colaboración y en la
creación de programas de apoyo que creemos que contribuirán a tres objetivos: (a) mejorar
rápidamente el contenido empírico bien informado del debate de política en cada país, (b) la
creación de capacidad local sostenible para una mejor investigación aplicada sobre políticas
agrícolas y de seguridad alimentaria y una mayor incidencia en la misma, y (c) el
fortalecimiento de los vínculos entre organizaciones gubernamentales y de investigación
aplicada que son fundamentales para un buen proceso de toma de decisiones y creación de
políticas. También identificamos cuáles son las organizaciones más prometedoras del sector
público y aquellas de investigación en las que se puede invertir como parte de este enfoque.